"Білий паспорт" для молоді з окупації: чи вирішить новий механізм проблему документів

Понад дванадцять років російської окупації частини українських територій призвели до появи покоління молодих людей, які юридично є громадянами України, але фактично не можуть підтвердити свою особу українськими документами. Багато хто з них народився або досяг повноліття вже в умовах окупації, ніколи не отримував українського паспорта і сьогодні має лише документи, видані окупаційною владою «республік», або Росією. Коли ж така людина вирішує виїхати на підконтрольну Україні територію, вона стикається з парадоксом: повернутися до власної держави без документів майже неможливо.

Саме для вирішення цієї проблеми Кабінет Міністрів ухвалив експериментальний порядок оформлення посвідчення особи на повернення в Україну (так званий "білий паспорт") для громадян, народжених на тимчасово окупованих територіях після 1991 року. Передбачається, що новий механізм дозволить молодим українцям, яких немає в державних реєстрах, отримати тимчасовий документ для повернення додому через українські дипломатичні установи.

"Насправді сама поява цієї постанови - це вже позитив. Ми тривалий час займалися адвокацією, щоб такий документ взагалі з'явився", - зазначила "ОстроВу" адвокаційна директорка Центру прав людини ZMINA Альона Луньова.

Втім, одразу після ухвалення постанови понад 30 правозахисних організацій заявили, що окремі положення документа можуть не лише не розв'язати проблему, а й створити нові бар'єри.

На їхню думку, уряд фактично покладає на людину обов'язок доводити своє українське громадянство в умовах, коли саме окупація позбавила її можливості отримати необхідні документи.

"ОстроВ" розбирався, як працюватиме новий механізм, чому його поява є важливою для тисяч жителів окупованих територій і які ризики правозахисники пропонують усунути ще до завершення експериментального проєкту.

Що таке посвідчення на повернення

Посвідчення особи на повернення - це документ, який дає змогу громадянину України в'їхати на територію держави, якщо він не має паспорта для перетину кордону, він оформляється і видається закордонними дипломатичними установами.

"Такий документ потрібен людям, які загубили паспорт, у яких його викрали, які його втратили або взагалі ніколи не мали документів для виїзду за кордон. Це абсолютно звичайний документ, який видається практично всіма країнами світу. Він розрахований на типову ситуацію: людина перебуває за кордоном, у неї, наприклад, викрали паспорт, і вона не може повернутися додому. У такому разі дипломатична установа або консульство видає їй тимчасовий документ для повернення.

Він зовні нагадує паспорт, має білу обкладинку, тому в побуті його часто називають "білим паспортом". У документ вклеюється фотографія заявника, зазначаються його персональні дані, строк дії посвідчення та інша необхідна інформація. Це стандартна міжнародна практика", - пояснила "ОстроВу" адвокаційна директорка Центру прав людини ZMINA.

Однак для жителів тимчасово окупованих територій цей механізм роками працював значно складніше.

"Дуже часто їх просто немає в державних реєстрах. Найбільш проблемною є ситуація з молодими людьми, які досягли 14 років або повноліття вже під час окупації. Вони нерідко ніколи не оформлювали український біометричний чи закордонний паспорт і мають лише свідоцтво про народження", - пояснює Луньова. 

За її словами, отримати посвідчення на повернення така людина, швидше за все, не зможе, тому що державні органи просто не можуть підтвердити її особу через відсутність даних у реєстрах.

Альона Луньова підкреслює, що ця проблема зовсім не нова, вона існувала і до 2022 року, але після початку повномасштабного вторгнення набула зовсім інших масштабів.

Справа в тому, що раніше молода людина могла перетнути адміністративний кордон із Кримом або лінію розмежування на Донбасі за тими документами, які мала. Сьогодні такої можливості вже немає, виїзд із тимчасово окупованих територій відбувається через треті країни.

"Головна проблема полягає в тому, що багатьох громадян України, які повертаються таким шляхом, просто немає в державних реєстрах. Якщо людини немає в реєстрах, її особу неможливо швидко перевірити. Саме тому або потрібна спеціальна процедура встановлення особи, або сама перевірка триває значно довше", - каже адвокаційна директорка Центру прав людини ZMINA.

Саме цю проблему й покликаний вирішити експериментальний проєкт Кабінету Міністрів. Він передбачає, що українські дипломатичні установи зможуть самостійно проводити процедуру встановлення особи, опитувати свідків і ухвалювати рішення про видачу посвідчення без додаткового звернення до Державної міграційної служби.

На думку розробників, це має зробити процедуру зрозумілішою та швидшою для людей, які залишають окуповані території. Однак саме порядок встановлення особи став предметом найбільшої критики з боку правозахисників.

Новий порядок

Попри критику окремих положень постанови, правозахисники наголошують: сама поява окремого механізму оформлення посвідчення на повернення є важливим кроком.

За словами адвокаційної директорки Центру прав людини ZMINA Альони Луньової, громадські організації тривалий час добивалися того, щоб держава створила спеціальну процедуру саме для людей, які виїжджають із тимчасово окупованих територій і не можуть підтвердити свою особу за загальними правилами. 

Оформити посвідчення, строк дії якого становить три місяці, безоплатно можна в українських дипломатичних установах у Білорусі, Грузії, Вірменії, Туреччині та Казахстані.

Для отримання посвідчення на повернення заявник або його законний представник має особисто звернутися до обраної закордонної дипломатичної установи та подати пакет документів:

1) письмова заява із зазначенням персональних даних, обставин, через які виникла потреба в оформленні посвідчення;

2) свідоцтво про народження (українське або видане за кордоном із належною легалізацією), його засвідчена копія, електронне свідоцтво про народження або витяг із Державного реєстру актів цивільного стану;

3) копії документів батьків, що підтверджують їхню особу та громадянство України (або електронні паспорти). Якщо таких документів немає, інформацію про батьків перевірятимуть за державними реєстрами на підставі відомостей, наданих заявником;

4) якщо документи подає законний представник - документ, що посвідчує його особу та громадянство України, а також документ, який підтверджує відповідні повноваження;

5) дві кольорові фотографії розміром 3,5 × 4,5 см і одну фотографію розміром 10 × 15 см.

Якщо у державних реєстрах немає документів із фотографією або інших даних, які дозволяють ідентифікувати людину, консульська установа проводить процедуру встановлення особи. Для цього заявник заздалегідь зазначає у заяві свідка, якого можуть опитати особисто в дипломатичній установі або дистанційно в режимі відеоконференції.

Свідком може бути повнолітній або такий, що досяг 16-річного віку, дієздатний член сім'ї заявника: чоловік чи дружина, колишнє подружжя, батьки, діти, брати, сестри, дідусь, бабуся, онуки, усиновлювачі, опікуни чи піклувальники. Такий свідок повинен мати документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, а також документи, які підтверджують родинний зв'язок із заявником, наприклад свідоцтво про народження чи шлюб.

Якщо підтвердних документів немає, дипломатична установа самостійно перевіряє інформацію через державні реєстри та інформаційні бази, зокрема за допомогою системи міжвідомчої взаємодії "Трембіта".

Строк проведення процедури встановлення особи не повинен перевищувати двох місяців з дня подання заяви.

Закордонна дипломатична установа може відмовити в оформленні посвідчення на повернення у таких випадках:

1) не підтверджено повноваження законного представника — якщо документи або дані державних реєстрів не підтверджують, що особа має право діяти від імені заявника;

2) не вдалося ідентифікувати особу — якщо інформація з державних реєстрів не підтверджує дані, надані заявником або свідком, або її недостатньо для встановлення особи;

3) подано неправдиві відомості — якщо заявник, законний представник або свідок надали недостовірну інформацію;

4) є застереження Служби безпеки України.

Критика

Попри те, що експериментальний проєкт покликаний спростити повернення громадян України з окупованих територій, правозахисні організації заявляють: окремі положення постанови можуть створити нові бар'єри саме для тих людей, заради яких її ухвалювали.

У спільній заяві понад 30 правозахисних організацій наголошується, що відсутність людини в українських державних реєстрах є прямим наслідком російської окупації, а не її власної вини. Водночас новий порядок фактично покладає на заявника обов'язок самостійно доводити свою особу та належність до громадянства України.

"Загальне застереження щодо логіки самого Порядку полягає в тому, що держава перекладає на людину, яка постраждала внаслідок збройної агресії РФ, відповідальність за наслідки окупації. Порядок виходить із хибної правової презумпції: людина, народжена на окупованій території, сама має довести свій зв’язок із державою. Але відсутність інформації про таку особу в Єдиному державному демографічному реєстрі — не провина людини, а прямий наслідок збройної агресії. Такий підхід перетворює місце народження на підставу для обмежень. Відтак Порядок суперечить міжнародним зобов’язанням України", - йдеться у тексті звернення.

Зокрема, за словами Альони Луньової, найбільше занепокоєння викликають одразу кілька положень постанови:

- можливість відмови через застереження СБУ,

- надто вузьке коло свідків,

- відсутність альтернативної процедури для людей, які не мають близьких родичів,

- недостатні гарантії захисту персональних даних. 

"Найбільш тривожним є саме механізм застереження СБУ. Уявімо ситуацію: людина зібрала всі необхідні документи, надала паспорти батьків, підтвердила свою особу, приїхала до консульства й очікує на отримання посвідчення. Але в цей момент з'являється застереження СБУ. При цьому постанова не визначає, у якій саме формі таке застереження має бути оформлене. Чи достатньо буде телефонного дзвінка співробітника СБУ консулу зі словами: "У нас є застереження"? Чи цього вже вистачить, щоб людині відмовили? Саме ця невизначеність викликає найбільше занепокоєння", - каже правозахисниця.

На думку правозахисників, така норма може суперечити статті 33 Конституції України, яка гарантує громадянину право безперешкодно повернутися до своєї держави.

"Фактично постанова створює ситуацію, коли особу вже встановлено, її громадянство підтверджено, але через застереження СБУ їй можуть не видати документ, який є єдиною законною підставою для повернення в Україну. Це виглядає як порушення конституційного права громадянина на в'їзд до власної країни. Саме тому ми категорично виступаємо проти того, щоб застереження СБУ було окремою підставою для відмови у видачі посвідчення", - зазначає Луньова. 

Вона також звертає увагу, що Закон "Про Єдиний державний демографічний реєстр" не передбачає участі СБУ у процедурах оформлення документів, тому поява такої норми є фактично безпрецедентною. 

Ще одна проблема стосується процедури встановлення особи через свідків. Чинний порядок передбачає досить вузьке коло людей, які можуть підтвердити особу заявника. Однак, як наголошують правозахисники, реальні життєві обставини часто не вкладаються в таку модель.

"Наприклад, не враховуються дядько, тітка, рідні брат чи сестра в окремих випадках, інші родичі, які цілком могли б підтвердити особу людини. Тобто навіть перелік членів родини є неповним. При цьому потрібно розуміти специфіку цієї категорії людей. Дуже часто молодь виїжджає з окупованих територій усупереч позиції своєї родини. Вони роками чекають повноліття, щоб отримати можливість самостійно виїхати. У таких ситуаціях розраховувати на те, що батьки погодяться підтверджувати їхню особу, просто нереалістично", - каже адвокаційна директорка Центру прав людини ZMINA.

За її словами, особливо вразливими залишаються діти-сироти та молоді люди, які взагалі не мають близьких родичів.

"Це не вигадана ситуація, такі випадки вже є. Є молоді люди, які були сиротами на окупованій території, досягли повноліття й тепер намагаються виїхати. Але повноліття не означає, що в них раптом з'явилися батьки чи інші близькі родичі.

Фактично ми залишаємо найбільш уразливих людей без захисту держави. Ми ніби кажемо їм: "У вас немає батьків, які можуть підтвердити вашу особу? Тоді залишайтеся без документів десь у Казахстані чи іншій країні". Це абсолютно неправильний підхід", - підкреслює вона.

Саме тому правозахисниця пропонує суттєво розширити перелік свідків. На її думку, підтвердити особу повинні мати можливість не лише найближчі родичі, а й інші люди, які реально знають заявника - сусіди, однокласники, друзі або знайомі, здатні пояснити, звідки вони його знають. 

Ще одним недоліком нового порядку вона називає відсутність можливості дистанційного оформлення документів. Сьогодні людина має спочатку виїхати до третьої країни, звернутися до дипломатичної установи й чекати на рішення вже за кордоном. За словами Луньової, цей процес може тривати від кількох тижнів до кількох місяців. Натомість частину процедур, зокрема подання документів і попередню перевірку, можна було б організувати дистанційно. 

Крім того, правозахисники вважають, що держава має передбачити альтернативні способи встановлення особи для тих випадків, коли жодного свідка знайти неможливо. Саме ці люди, які через окупацію втратили зв'язок із родиною або взагалі залишилися сиротами, сьогодні ризикують опинитися поза межами нового механізму повернення до України.

Це не лише питання документів

Правозахисники наголошують: проблема оформлення українських документів для жителів окупованих територій з кожним роком лише загострюватиметься. Ідеться вже не про поодинокі випадки, а про ціле покоління молодих українців, які через окупацію не змогли отримати українські паспорти.

Особливо гостро це питання постає саме зараз, коли в Україні триває вступна кампанія до закладів вищої освіти. Держава протягом багатьох років створювала спрощені умови вступу для молоді з окупованих територій, однак без можливості виїхати та оформити документи скористатися цими можливостями багато хто просто не може.

Ми постійно говоримо, що цю молодь потрібно залучати до України, давати їй можливість навчатися, будувати своє майбутнє тут. Але який сенс у цих можливостях, якщо людина фізично не може приїхати через відсутність документів?", - говорить адвокаційна директорка Центру прав людини ZMINA Альона Луньова. 

На її думку, головним пріоритетом має стати саме повернення людини в Україну, тоді як усі додаткові перевірки можуть проводитися вже після її приїзду.

"За кордоном людина практично позбавлена ефективних механізмів захисту своїх прав. Якщо вже в Україні Державна міграційна служба відмовить у видачі паспорта, існує судова процедура встановлення особи або можливість оскаржити рішення. А що людина може зробити, перебуваючи, наприклад, у Білорусі чи Казахстані?" - зазначає правозахисниця. 

Втім, найбільший виклик, переконана вона, полягає в тому, що проблема лише наростатиме.

"Частина українських територій перебуває під окупацією вже понад 12 років. Ці діти виросли, багато хто вже створив власні сім'ї та має дітей. Тобто фактично формується вже друге покоління громадян України, які ніколи не отримували українських документів. І це питання лише загострюватиметься", - наголошує Луньова. 

Саме тому, за словами правозахисниці, Україні необхідно створити не просто експериментальний, а справді дієвий механізм, який дозволить людям без зайвих бюрократичних бар'єрів повернутися на підконтрольну територію, підтвердити свою особу та отримати українські документи.

"Адже це не лише питання документів. Це питання збереження зв'язку цих людей з Україною. Якщо процедура залишатиметься надто складною або фактично недоступною, дедалі більше людей просто перестануть навіть намагатися отримати українські документи", - підсумовує Альона Луньова.